总统如何选举产生，只是行政官的问题之一；向主管问题，又只是制宪会议诸多难题中的一个。正如我们前面所说，事情难就难在既要授权，又要限政。而且，在我看来，制宪代表们对权力滥用的忧虑，要远远大于授权的兴趣。

    首先要防范的是国会，因为国会掌握着立法权。6月16日，威尔逊说，专制主义来到人间，采取不同的方式。有时表现为行政专制，有时表现为军人专制，有时则表现为议会专制。理论和实践都证明，如果对立法权威不加限制，公民的自由权利就会丧失殆尽，国家也不会长治久安；而要对议会实施限制，单靠议员的道德和良心是不够的。唯一的办法，就是把它从内部分开，分成各有所长而又相互独立的机构。这和防范行政部门刚好是相反的。威尔逊说，为了控制立法部门，你得把立法机构分解；为了控制行政部门，你得把它合一。因为一个人会比三个人负责得多，三个人就会彼此争雄，直到一个人主宰另外两个人为止。罗马三头执政时期，先是出了凯撒，后是出了奥古斯都，就是证明。

    的确，防范国会的方法之一，就是对国会权力进行分割，实行两院制，并由参议院制约众议院。6月12日，伦道夫说，各邦议会出现的民主放肆，证明必须设立一个稳固坚定的参议院。这个第二院的目的，就是要控制民主的第一院。6月26日，麦迪逊也说，一个国家的人民，在一个稳健的时刻，他们最希望得到的，首先是自己幸福的保障。他们第一个想到的，则是那些被授权去谋求公众幸福的人，有可能背叛人民对他们的信托。防止这种危险的一个明显的谨慎措施，就是把他们的信托分开，分别委托给由不同的人组成的不同的机构，让他们互相监督，互相制约。这就是政府的构成必须三权分立，议会必须实行两院制的道理。至于设立参议院的目的，则有两个：一是保护人民不受治理者的压迫，二是保护人民不受转瞬即逝的思想的诱惑。这类思想的诱惑，有时是很难抵制的。因为人民也和人数众多的众议院一样，容易因为轻浮和冲动而犯错误。这就需要筑起一道篱笆，即挑选一部分经过启蒙的公民，人数有限而立场坚定，时时能够起来提出异议，对付激进狂躁的众议员，保护有可能受到多数人压迫的少数。我们需要这样的少数派来发挥正义，使天平保持平衡。这就是设立第二院的目的。因此，它应该是一个立场坚定、富有智慧、不偏不倚的机构。

    麦迪逊设想的参议院，其实就是精英院。《辨论：美国制宪会议纪录》一书译者尹宣先生甚至认为，麦迪逊是在按照自己的身材为参议院量体裁衣。但即便参议员都是麦迪逊，难道就不犯错误？当然也会犯。麦迪逊自己就有错误。而且，精英一旦犯错误，比一般民众更可怕，因为他们总认为真理就在自己手里。同样，精英也会拉帮结派，以权谋私。而且，由于他们智商高，有文化，搞腐败手段更狡猾，搞阴谋手腕更高明，所以精英院或者参议院，也是要防范的，而且更必须防范。

    防范的办法是实行轮换制。6月25日，伦道夫提出，在参议员任期规定后面加上“按固定比例退出”。威廉森接着提议，参议员人气6年（原定7年），这样就便于轮换。26日，戈汉姆提议：参议员任期6年，每隔2年，1/3议员离任。表决结果：马萨诸塞、康涅狄格、宾夕法尼亚、特拉华、马里兰、弗吉尼亚、北卡罗来纳7邦赞成，纽约、新泽西、南卡罗来纳、佐治亚4邦反对，会议通过戈汉姆的提案，后来这一方案又写进了《联邦宪法》。所以，联邦参议院每隔2年，就要改选1/3的议员。

    这还没完，制宪会议还讨论了议员的报酬和兼职问题。富兰克林是不主张发薪水的，虽然他6月2日的发言讲的是行政官的薪水。富兰克林说，世界上最有诱惑力的是两样东西：权和钱。一个职务，如果既体面荣耀，又大权在握，还有利可图，那就足以让天上地下的人都趋之若鹜。这会是些胆大妄为、无所顾忌、为追求私利而百折不挠的人。然而我们的总司令（他指的是华盛顿），却连起码的年薪也不要，但凭一颗爱国的赤子之心，执法领军达8年之久。难道我们美利坚合众国就再也找不到这样的爱国者吗？富兰克林说，先生们，省下这笔年薪，并非我的目的。防微杜渐，才是我的忧虑所在。即便没有人附议或不被接受，我也心满意足，因为我已经尽到了自己的责任。

    富兰克林的动议没有引起辩论。因为大家心里都明白，这其实行不通。凭什么要求总统和议员义务劳动？像麦迪逊那样靠借债度日来参加制宪会议的人又有几个？何况这个方案也有问题。一是只有富人才能从政，平民将与政治无缘。二是从政将成为业余活动，无法保证工作质量，也无法吸引人才。联邦政府成立以后，几乎所有的人都认为要解决联邦财政问题，非汉密尔顿莫属。但汉密尔顿当了6年的财政部长后，嫌部长薪水太低，辞职去当律师。薪水低了尚且不行，何况没有薪水？

    看来薪水得有，问题是由谁来发。艾尔斯沃斯主张由各邦来发，因为各邦生活水平不同，无法制定统一标准。威廉森同意，戈汉姆、伦道夫、鲁弗斯·金、威尔逊、麦迪逊、汉密尔顿反对，因为这会造成联邦议员对各邦政府的依附。汉密尔顿说，付钱的人总是老板，拿了别人的钱就成了伙计。联邦议员并非各邦政府的伙计，他们的薪水当然不能由各邦议会来发。后来（8月14日），马里兰代表卡乐尔的话说得更难听。他说，如果联邦议会议员的薪水由各邦发，他们又可以担任各邦政府的职务，那好，各邦议会就可以对他们说：好好听话！不听话，就叫你们挨饿。听话，就发薪水。最后，除南卡罗来纳外，其余10邦都赞成联邦议员的薪水由联邦发。最后，联邦宪法规定，议员领取服务报酬，由立法保障，国库支付。总统也一样。至于法官，是终身制，而且任期内薪水只增不减。

    这是一项重大改革。从此，从政不再是个别人的业余爱好，而是一种职业；总统、议员和法官也不再是兴之所至下海玩玩的“票友”，而是国家的雇员。他们拿了国家的薪水，就必须为人民服务，否则就是玩忽职守。可见，发薪水，反倒能够防止腐败。

    议员领了薪水，当然不能再兼职。戈汉姆曾反对这项规定，事实上这项规定也有它的问题。比如像伦道夫、富兰克林这样的重要人物，就因为担任了本邦的行政官儿不能担任联邦议会代表，以至于制宪会议只好在费城召开，不能在纽约的邦联议会举行。6月22日，会议对此进行表决，决定是否取消不得兼职的规定。马萨诸塞、新泽西、北卡罗来纳、佐治亚4邦赞成，康涅狄格、马里兰、弗吉尼亚、南卡罗来纳4邦反对，纽约、宾夕法尼亚、特拉华3邦赞成反对各半，表决无结果。

    事实上要解决这个问题也确实困难。巴特勒说，对于防止暗中搞鬼谋取官职的人，这种谨慎是必要的。许多人钻进议会，就是为了给自己和亲朋好友谋职务；这会使政府从根子上烂起。拉特里奇也说，议员兼职是腐败的根源，必须把门关紧！

    但是反对的意见也有道理。鲁弗斯·金说，这种限制会使有本事的人顾虑重重，也会给行政官任人唯亲提供借口。因为有本事的人都当了议员，议员又不能再当官员，行政官就可以从剩下的庸才里面随便挑了。威尔逊也说，这不利于鼓励人才，战争时则会引起致命后果。比方说华盛顿因为是议员，就不能当总司令，会怎么样？汉密尔顿说，光靠爱国热情是不行的，吸引人才必须要有利益。单纯依靠爱国热情，是我们过去许多事物的根源。

    麦迪逊则说，这个问题要两面看。议员兼职，确实会导致腐败。尤其是在议会内部，会形成封官许愿的不良风气。但问题是还有另一种情况，就是最优秀的人在议会里服务，不称职的人反倒当上了行政部门的大官。显然，要求议员绝对不许兼职，并不现实。因为这会使最能干的公民不想当议员了。

    看来，制宪代表是既要防腐败，又要选人才，因此两难。也因此，谢尔曼说，最好是既有足够的吸引力，使人们愿意担任公职，又不能让这个职务变成诱惑。

    8月14日，又讨论了一次。平克尼先生说，不得担任其他职务，是对议员的贬抑。既然当选议员，说明他们在人民当中有威望，为什么不能再担任官员？何况政治上也不合算。因为这样一来，议员就不再是吸引第一流人才的磁石了；而在他看来，至少参议院应该成为一所部长学校，一所国务活动家的养育院。

    梅森则冷嘲热讽地说，干脆删去不得兼职条款，以便公开鼓励腐败。然后再邀请那些慷慨大方乐于捐助的人到议会来，他们一定会做到公平公正，把各种职务像分蛋糕一样切得匀匀的，彼此酬劳。按照现在美利坚做人办事的方式，可以推想落空的人一定微乎其微。只要再给贪图私利的人加点好处，就可以使那些有雄心壮志的人全部堕落。

    格里说，他不认为不得兼职是对议员的贬抑，威望并不是什么好东西，它恰恰是通往虐政的道路。部长和国务活动家也没什么了不起，他可不想为他们办养育院。他感到悲哀，如果没有当官的前景，人民就不愿意当议员了；如果我们最好的公民，居然个个利欲熏心，我们不如马上选举一个独裁者。因为满足一个人的贪婪，总比满足一大堆人的贪婪容易。

    伦道夫说，他过去反对，将来也会继续反对议员兼职，因为不能为树立权威和拉拢腐蚀大开方便之门。唯一值得考虑的，是议员不得兼职会在战时影响委任最称职的指挥官。于是巴特勒和平克尼建议推迟讨论，大家一致同意。