1935年1月，日本关东军召开大连会议，决定在华北扶植能够“忠实贯彻日本要求的诚实的政权”。这年4月间，关东军和华北驻屯军共同制定了“华北自治运动”的具体计划，并得到东京批准，由土肥原贤二负责实施。他们选择的第一个目标是察哈尔。
那时的察哈尔省是第二十九军的防区，军长宋哲元兼任省主席。他是山东乐陵人，1935年正好50岁。家境贫寒的宋哲元于1908年进入武卫右军随营武备学堂，毕业后在冯玉祥部服役，历任师长、总指挥、热河都统等职。中原大战后，西北军风流云散，剩下了残余一点军队随宋哲元到了山西，编为第二十九军。1932年7月，宋哲元兼任察哈尔省主席。次年率部在长城抗击日本侵略者，重创日军。这支有抗日传统的军队是日本人总想赶走的。
1935年6月5日，日本驻阿巴嘎旗（位于多伦西北）特务机关员大月桂等4人，自多伦乘汽车经张北前往张家口方向绘制地图。守卫城门的第二十九军一三二师士兵将其拦住，查看护照。这4个日本人态度蛮横，欲强行通过，卫兵将他们扣留，送往军法处。第二十九军军长宋哲元为息事宁人，指示：“就放了吧！但是下不为例。”
但日方决定扩大事态，制定了“对宋哲元交涉要领”，限土肥原贤二两星期内完成。土肥原贤二公然声称：“关东军将提最大要求，要宋主席去职，一三二师调开及惩办肇事人员。若中国政府自动办理，则此要求即不提出。”正在为对日交涉忙得焦头烂额的何应钦大为恼怒，不分青红皂白地斥责宋哲元总惹乱子。6月19日，国民政府便免去了宋哲元的察哈尔省主席的职务，并向蒋介石建议，准备将第二十九军调离华北。事前一无所知的宋哲元，看到免职令后颇为愕然。带着失望和怨恨，他连夜离开张家口，返回天津。察哈尔省主席一职，由他的副手、民政厅长秦德纯暂时代理。
6月23日晚，土肥原贤二偕松井、高桥等来到北平府右街秦德纯的住所，与秦德纯开始正式谈判，一直持续到凌晨1点多钟。土肥原贤二表面上态度谦和，但所提出的要求极为苛刻，秦德纯据理力争，双方相持不下。土肥原贤二无计可施，便冷笑着对秦德纯说：“你知道外交的后盾是什么吗？”秦德纯气得脸色发青，当场吐血。接着，土肥原贤二向秦德纯摊牌：最迟到26日晚为止，察省事件必须解决，否则他将离平返回奉天。第二天一早，秦德纯一边派员挽留土肥原贤二，一边急电南京请示解决办法。热河方面的关东军为配合土肥原贤二，特于26日在古北口、南天门组织了有4000多人参加的实弹演习，北平形势骤紧。晚上，南京方面复电，答应日方要求。
27日上午，中方代表秦德纯与日方代表土肥原贤二在北平的日本使馆武官室完成签约手续，签署了《秦土协定》。此协定包括“昌平、延庆延长线之东，独石口之北，龙门西北和张家口之北作为撤退区域，守军部队应撤至其西南，此后不得侵入”；“排日机关应予解散”；“招聘日人为军事及政治顾问”等11项内容。日方宣布，秦德纯对此“全部承认，并宣誓执行”。但秦德纯则坚持中国方面只承认其中6项。《秦土协定》迫使第二十九军大部移驻河北，日方达到了控制察哈尔省东部的目的。因“张北事件”而被撤职的宋哲元，回到天津家中“养病”，蒋介石几次电召，他都托辞不往，以示其怨。
正当宋哲元为第二十九军的出路焦虑不安时，机会在向他招手。根据7月间的《何梅协定》，国民党的中央军撤离了河北与北平、天津，河北平津地区在军事上“真空化”了。亲日分子在北平发动叛乱，宋哲元趁势将第二十九军三十七师从察哈尔调往北平弹压。这样，他被迫离开了察哈尔，却意外得到了河北与平津。北平、天津是北方的重心，更是中、日冲突的最前沿，成为英雄或者名誉扫地都是一转眼的事，在平津到处是诱惑，也到处是陷阱。宋哲元登上了大舞台，他的才智和品德也面临巨大的考验。
在逼走中央军、东北军后，日本又迫不及待地进行第二个步骤——华北政权的“真空化”，即物色对日俯首帖耳的军政首脑，倡导、实施“自治”。这个步骤，通过“自下而上”和“自上而下”两条线同时展开。所谓“自下而上”，也就是指使日本浪人纠合汉奸、流氓，制造所谓要求“自治”的“民意”，同时发动武装暴动，以组织汉奸自治政权。这种武装暴动有土肥原贤二唆使的丰台白坚武夺城事件和香河县武宜亭的暴乱，但都先后失败。他转而进行“自上而下”的策动，土肥原贤二把目光盯在了失意的北洋军阀巨头吴佩孚和孙传芳身上。他认为吴、孙二人曾风云一时，资望很高，可与蒋介石分庭抗礼，极有利用的价值。然而，吴佩孚和孙传芳对其游说始终不加理会，土肥原贤二的计划再次落空。从1935年六七月间开始，土肥原贤二、华北驻屯军司令多田骏、驻北平武官高桥坦等人四处奔走，企图拉拢阎锡山、韩复榘、傅作义、商震等华北实力人物与日本合作，参与华北自治。但阎锡山与日本人虚与委蛇；韩复榘不买账；傅作义干脆将日本人顶了回去；商震为了逃避土肥原贤二的纠缠，借口“感冒”住进了医院。此后，日本人便把注意力集中在二十九军军长宋哲元身上。
当时第二十九军已经进驻平津，但要长驻下去，日本人和南京政府的态度是决定性的。宋哲元一方面以日本人野心勃勃为由，向南京政府表白，称“如将军队撤走，华北岂不断送”，要求南京政府能够同意第二十九军合法地在平津待下去；蒋介石虽然知道宋哲元不愿意对他俯首听命，他与西北军的这支残余部队之间结怨已久，但他并没有选择的余地，最起码宋哲元是个思想正统，又有抗日战史的单纯军人，还不至于叛国投敌。
7月，蒋介石在庐山召见了宋哲元的代表秦德纯，决定将维持华北的责任交给宋，并要求他与日本周旋时，要“忍辱负重，委曲求全”。
9月21日，宋哲元被南京政府任命为平津卫戍司令。宋哲元还努力取得日本的谅解，一再表示要捐弃前嫌，化敌为友。而此时日本人认为宋哲元是具有实力的西北军将领，与蒋介石有宿怨，“张北事件”后又被解职，使他对南京政府更加不信任，为了生存发展，有与日方合作进行“自治”的可能。日本因此也对第二十九军进入北平采取容忍态度。
10月间，土肥原贤二开始频繁地给在天津的宋哲元施加压力，每天至少有3次不请自到。宋不堪其扰，避走北平，但刚一下车土肥原贤二即风尘仆仆地赶来。
11月11日，他甚至以最后通牒方式提出华北高度自治方案，将最时间限定在11月20日中午，并通令宋在11月20日前必须实行。他通知新闻界在这一天齐集北平，报道新政权成立的消息，还疾言厉色地威胁说，若不在这个时间以前宣布自治，日本准备派5个日本师团到华北，6个师团到山东。为了配合土肥原贤二的活动，关东军于11月12日发布715号作战命令，在11月13日前做好从长城外进军华北的战斗准备，并且在16日动员空军做好在20日进入平津地区的准备。海军从旅顺、青岛调来巡洋舰、驱逐舰驶入大沽口海面。
与此同时，关东军大批向山海关、古北口等处增兵，飞机则连续盘旋于平津上空。日军以海、陆、空三方面的示威，向宋哲元施加压力。关东军扬言“将不惜用刺刀威胁持观望态度的华北将领，使其必须断然采取自治”。摆在宋哲元面前的出路只有三条：抵抗、辞职、屈服。此时正值国民党五大即将召开之际。一向对蒋独裁不满的宋哲元便向大会拍发了一份“真电”，要求结束训政，还政于民。宋电发出，大会震动，举国吃惊。在国民党执政已经既成事实的情况下，突然提出要求取消党治，国人很容易联想到日本人正在提出的“华北自治”。南京政府更为惊慌，惟恐宋哲元部铤而走险，背叛国家。但宋哲元只是始终不满意蒋介石和国民党，并无危害国家的意图。相反，19日，宋哲元急电南京政府请示谈判如何进行，当天下午，蒋介石电令宋哲元中止与日谈判。于是宋哲元令人将电文转告土肥原贤二，他自己则避居天津，一走了之。
11月20日，土肥原贤二原定宣布自治的最后期限到了。但是，这一天华北并没有出现日方意料中的“新政权”。宋哲元忽然不见了，土肥原贤二十分恼怒，得悉宋的去向后，当日一早便赶赴天津循迹追踪。再次逼迫宋哲元于11月30日前宣告“自治”，平津局势再度紧张起来。
5天后，一个宣布“自治”的傀儡组织出现了，没人想到，南京政府任命的滦榆区行政督察专员殷汝耕在这重要的关头背叛了国家。
殷汝耕，与宋哲元同庚，1885年出生于浙江平阳县一望族之家。他毕业于东京早稻田大学经济系，娶的妻子井上慧民是日本人。1925年，殷汝耕曾参与郭松龄反奉事件，兵败后只身遁入日本领事馆，请求保护。由于奉天总领事吉田“富有人情味”的安排，才使他得以逃脱。殷从此以后与日本人关系日益密切。国民党统一全国后，他在黄郛手下当秘书。先后参与了淞沪停战和《塘沽协定》的谈判，深得日方赏识。所以根据《塘沽协定》划定冀东停战区后，日方便力荐殷担任停战区督察专员。当时，国民政府在冀东设蓟密、滦榆两个行政区。殷汝耕、陶尚铭分任二区督察专员。殷、陶二人都出生于浙江，同在早稻田大学毕业。但殷机敏，善于随机应变，不论好坏，千方百计与日本实力人物合作；而陶对日本军部并非言听计从。由于殷与日本人的特殊交往，所以整个停战区的大权实际上都掌握在他一人手中。
1935年8月，殷兼任滦榆区专员，更是一手遮天。日本人以停战区为据点进行大规模的日货武装走私，殷汝耕只象征性地收极少的“检查费”。致使日货由此源源不断地流入内地。殷汝耕以出卖国家主权博得了日本人的欢心。
这一年的10月，殷汝耕潜入东北拜见了关东军司令官南次郎，以表示对“华北自治”的兴趣。对于土肥原贤二的建议，殷汝耕不仅欣然从命，并且表现了出乎土肥原贤二意料的决心。据当时土肥原贤二的助手专田盛寿后来在远东国际军事法庭上作证时说：“殷汝耕于1935年11月23日晚在天津的一家饭店召集停战区各保安总队长开会，秘密布置‘自治大计’，我和土肥原亲自到会，要求尽快行动。殷汝耕立即忙不迭表示，‘事要快办，明天就宣告新政府成立，今天晚上我立即返回通州。’‘太好了！’土肥原喜不自胜地说：‘那么，我们就以香槟举杯预祝成功吧！’我立刻向饭店要香槟酒，但香槟酒已全部卖完，如果到英、法租界是很容易找到的，但时间已晚，我提议用日本酒代替，土肥原与殷汝耕商量说：‘太不巧了，只有日本酒，怎么样？’殷急忙献媚：‘用日本酒庆贺比香槟还好！’于是，以干鱿鱼当酒菜，额手称庆，干起杯来，散席时已至深夜。”
24日晨，殷汝耕召开各方负责人会议，决定25日在通州成立所谓“冀东防共自治委员会”。25日，伪冀东防共自治委员会的招牌墨迹未干就挂在了行政公署大门，还挂起五色旗。当日发表宣言，宣称：“自本日起，脱离中央，宣布自治，树立联省之先声，谋东亚之和平。”同时，殷汝耕还向宋哲元等人发出通电，要求他们“当此存亡之秋，宜定大计”以真正实现华北自治。
《字林西报》的记者对防共自治委员会成立作了记述：“冀东自治政府今晨在此间孔庙中一小屋内正式成立。由殷汝耕主持，礼式草率已极。既未悬旗，亦未鸣炮。盖以新国尚未制旗，故无旗可悬。而其所有之最大军械，厥为保安队之来复枪，故亦无炮可鸣也。路透记者到后往晤当地中外知识阶级之人士。则彼等毫不知政局之变更，更不知己身现住于新都中也。”记者证实，当地未有民众欢声，亦没有聚集任何民众。在一个糊着窗纸的小房子中，放着一个旧式煤炉，9个人寂寞地坐在那里正式就职。上午8时，殷汝耕召开成立大会，会后向记者发表了谈话，并派员向土肥原贤二做了详细汇报。
南京政府立即对殷汝耕的行动做出反应，11月26日宣布撤销北平军分会，派何应钦为行政院驻北平办事长官，宋哲元为冀察绥靖主任。一面发令通缉殷逆，撤销冀东行政督察专员公署。但在日军庇护下，南京政府无力惩办殷汝耕。蒋介石说：“要讨伐他，就一定会直接和日本冲突；我们现在力量不够，不得不暂时容忍。”冀东就这样脱离了南京政府的控制，冀东防共自治政府成了日本人在中国华北扶植的第一个傀儡政权。
但这个傀儡政权的内部并不一致，如伪保安队长张庆余和张砚田，原是东北军的两个团长。在宋哲元出任冀察政务委员会委员长时，他们密见宋哲元，表示不甘附逆。宋对他们说：“二位愿合力抗日，本人代表政府表示欢迎。我宋哲元决不卖国，希望二位对我不要见外，并望坚定立场，不再动摇。”临别时，宋还赠他们每人各1万元。从此，二人留在伪政权中，待机而动。
11月30日这一天，是土肥原贤二第二次划定宣布自治的最后期限，但宋哲元仍没有如期行事。土肥原贤二既恼怒又焦急，于是在当天半夜亲自召集新闻记者，谎称宋哲元已被说服，电请南京中央迅速与日本取得谅解，或遣何应钦北来，否则，冀察平津将同时宣布“自治”。
面对危险的局面，何应钦奉命北上，于12月3日晚抵达北平。宋哲元一面向何表示在他主持华北工作期间，不屈服他人，绝对听命中央，对外无丝毫秘密协定；一面又特别强调日方阴谋的险恶和形势的危急，向何施加压力。日方担心由于何应钦北上，宋哲元会倒向南京政府一边，因此在何到达北平的次日，即明确表示不欢迎他留在北平的态度。同时，威胁宋哲元不要在背离日本的轨道上走得太远。
12月5日，宋发表谈话：“此后一切困难问题，当悉听何部长负责处理。”将难题推给了何应钦。此时，日军派出多架飞机在北平低空飞行，并投下大批殷汝耕署名的要求响应自治的传单。一些汉奸、流氓组织也高呼“自治自决”等口号，四处游行请愿。何应钦感到空气紧迫，很难应付，不得不将华北大权交给宋哲元。这天深夜，他与萧振瀛、秦德纯等会商，仿照西南政务委员会的体制，提出了设立冀察政务委员会的方案，南京政府知道这样的半自主的机构一成立，就再也无法直接控制平津一带的局势，但那时难有其他选择，只有吞下这个苦果。但这一方案是大多数国人无法忍受的，4天后就引发了“一二·九”爱国学生运动。
12月6日，萧振瀛携着何应钦的方案前往天津征求多田骏、土肥原贤二的意见。在华北设立冀察政务委员会显然与日方的想法有较大距离，但日本人企图竭力影响它以逐步达到华北自治的目的，所以同意了这一方案。
12月18日，在北平外交大楼举行了冀察政务委员会成立仪式，宋哲元被委任为委员长。
冀察政务委员会成立后，土肥原贤二自认为大功告成，迫不及待地跑回奉天报功。他得意地声称：“该政权确属成功的典范”，它将“成为华北五省政治上脱离南京政府而独立的阶梯”。
冀察政务委员会是日军策动华北五省自治运动和宋哲元及所部第二十九军谋地盘图发展的共同产物。一方面，名义隶属中央，实际半独立；另一方面，与日军联系密切，但又较多地表现出不妥协的一面。故它与冀东伪政权不可同日而语。
在决定华北命运的重要时刻，宋哲元、殷汝耕和土肥原贤二充当了历史舞台上最为出头露面的角色。他们的行为和选择影响了整个华北的命运、整个中国的命运和整个东亚的命运，也决定了自己的命运。
殷汝耕以政府官员的身份甘心卖国求荣，充当日本的傀儡，在华北建立了第一个傀儡政权，成为“老牌汉奸”。多行不义必自毙，卢沟桥事变后，张庆余、张砚田发动起义逮捕殷逆，但在押送途中被日军劫走。不久，伪中华民国临时政府成立，殷失去利用价值，渐被日本主子冷落。抗战胜利后，国民政府将其逮捕归案，1947年执行枪决。
宋哲元是个典型的军人，为人忠实且有强烈的民族感。虽在其领导下的冀察政务委员会对南京政府处于半独立状态，但他始终顶住了日本企图迫其与殷汝耕伪政权合流的压力。卢沟桥事变后，他的军队防守的卢沟桥成为民族自卫的象征，他的名字永留青史。1940年，宋哲元病逝于四川绵阳后，国民政府下令褒扬：“故陆军上将叙第二级宋哲元，追赠为陆军上将叙第一级。”
抗日战争开始后，土肥原贤二出任第十四师团长，进攻山西、河南等地，后又对吴佩孚进行了诱降工作。他在1941年4月升为陆军大将，出任陆军航空总监。1943年3月去新加坡任日本第七方面军司令官。1945年4月调回东京，任教育总监。日本投降后，被远东国际军事法庭列为甲级战犯，判处绞刑，于1948年12月在东京巢鸭监狱执行。其实，这个应有的惩处一点也不能减少他给中国人民带来的巨大灾难。